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　　本研究旨在探讨政府引导基金支持科技创新企业的有效路径，分析其在推动科技金融发展中的作用机制与现存问题。以政府与市场关系理论为分析框架，采用文献分析与案例研究相结合的方法，系统梳理了我国政府引导基金的发展现状。研究发现，政府引导基金在弥补市场失灵、引导社会资本投向关键领域方面成效显著，但仍面临设立同质化、返投标准模糊、管理权责不清、退出渠道不畅、激励机制不足及区域发展失衡等挑战。研究结果表明，需通过完善顶层设计、优化返投认定、明确管理权责、拓宽退出路径、健全激励与容错机制，并构建区域差异化政策体系，以实现“有效市场”与“有为政府”的更好结合，推动政府引导基金高质量发展。

　　2023年召开的中央金融工作会议作出了重大战略部署。2024年召开的党的二十届三中全会在部署相关改革任务时明确要求，“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。这表明，政府投资基金在科技金融体制构建过程中发挥着不可或缺的作用。其中，政府设立的创业引导基金（以下简称“政府引导基金”）是极为重要的一类政府投资基金。作为一种政府调控手段，政府引导基金兼具政策性和市场化双重属性，由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展。

　　国内外学者关于政府引导基金的具体作用机制开展了丰富的实证研究。Brander等验证了政府引导基金能够引导外部资金进入风投市场，缓解创业企业面临的融资约束。关于政府引导基金与市场资本的关系，陈时兴运用VAR模型进行实证分析，发现政府投资能够有效带动民间投资增长，提升社会资本参与的积极性。类似地，Leleux与Surlemont针对欧洲国家政府风险投资机制的研究也表明，公共资本的介入显著增强了公众对创业投资领域的参与意愿。Cumming以及Munari和Toschi的研究均显示，当政府引导基金和私募基金联合设立混合型基金时，不仅整体投资绩效更优，而且更倾向于布局科技创新领域。也有一些研究考察政府引导基金的运作模式，董建卫等以及边思凯和周亚虹认为，政府以有限合伙人（LP）身份参股子基金，是当前较为高效的组织形式。此外，由非国有背景的专业管理机构负责运营的政府引导基金，在撬动社会资本方面表现出更强的杠杆效应。

　　综上所述，现有研究从理论和实证两个层面，为本文探讨政府引导基金支持科技创新企业提供了研究基础。“有为政府”理论为政府在科技金融活动中的角色定位提供了思想指引；国内外学者的实证研究则验证了政府引导基金在促进企业创新和引导社会资本方面的有效性。事实表明，在科技创新领域，政府与市场并非对立，而是可以通过恰当的制度设计实现功能互补、协同演进。本文将在已有基础上进一步探讨我国情境下政府引导基金支持科技创新企业的具体路径及优化建议。

　　在科技创新的初始阶段，技术路线高度不确定，研发周期长，投入巨大，且短期内难以产生明确的商业回报。此时，“缺乏耐心”（Impatient）的资本容易导致市场机制失灵，私人资本因风险规避和短期收益偏好而普遍参与不足。正如Mazzucato[9]所强调的，政府在此阶段不应仅发挥辅助作用，还要承担起市场创造者和风险承担者的关键职能。政府引导基金在这一阶段的核心作用，正是弥补市场失灵，为突破“卡脖子”关键技术提供不可或缺的耐心资本。

　　当科技创新项目成功跨越“从0到1”的临界点，进入以产品化、产业化和市场扩张为主要特征的“从1到N”发展阶段时，技术可行性得到验证，商业模式趋于清晰，市场需求逐步显现。此时，市场机制开始有效运转，风险投资、私募股权等市场化资本因其对效率、回报和退出的追求，成为资源配置的主导力量。政府引导基金的角色应及时、主动地进行适应性调整，其功能定位应从早期的直接资金供给者，转向市场机制的协同者、创新生态的优化者以及市场失灵的矫正者，服务于构建现代化产业体系的目标。

　　在发展中后期，政府必须尊重市场规律，避免对微观经济活动的过度干预。政府引导基金不应谋求对企业的长期控股或干预其日常经营，而应遵循市场化、法治化原则，建立健全透明、可预期的退出机制，实现财政资金的良性循环与可持续运作。政府的着力点应置于更高层次的制度性基础设施供给上，即构建统一开放、竞争有序的市场环境；强化知识产权全链条保护，激发创新内生动力；健全覆盖企业全生命周期的多层次资本市场体系，畅通创新资本循环；完善创新要素市场化配置机制。多措并举为创新企业的可持续成长和产业的高质量发展提供坚实保障。

　　近年来，政府引导基金作为财政资金市场化运作的重要工具，在支持科技创新企业发展方面发挥了日益重要的作用。根据投中研究院数据，截至2024年底全国政府引导基金累计数量1 627只，总规模达到3.35万亿元，其中直接投向Pre-A/A/A+轮阶段的占比达到39.4%。2014—2024年期间，政府引导基金数量增加1 361只，CAGR（复合年均增长率）为19.85%；政府引导基金自身规模增加31 866亿元，CAGR为35.33%，整体呈现出增长态势，在助力国内私募股权投资的发展中发挥着举足轻重的作用。从区域分布看，华东地区政府引导基金规模突破万亿，位居全国首位，这得益于其优越的经济发展水平、政策支持、市场化环境和产业优势等多方面因素；广东、江苏和上海三地政府引导基金规模位居全国前三，分别达到3 781、3 409和2 015亿元。深圳市政府引导基金数量虽少，但平均基金规模最大，达38亿元。

　　政府引导基金在科技创新领域的投资方向呈现出明显的战略性和阶段性特征。从投资阶段看，政府引导基金直投持续向早期阶段发力，契合“投早、投小”的政策趋势，积极促进创新成果转化和新兴产业培育。截至2024年末，投资于种子轮和天使轮阶段的政府引导基金数量占比约为20%，较2023年末上升7.3个百分点 ，2015—2024年间，政府引导基金直接投资从种子轮至B轮的事件数量占比合计达65.5%，其中Pre-A/A/A+轮占比高达37.6%。

　　在引导基金退出需求集中爆发背景下，2024年共有96起政府引导基金份额转让退出事件，共涉及64只政府引导基金的退出。自2020年后，引导基金份额转让退出的事件数量急剧上升，主要原因在于部分引导基金退出需求迫切，多次发生份额转让。从归属地区来看，广东、湖北、上海、江苏、四川、浙江六大地区设立的政府引导基金采取份额转让方式累计退出事件数量较多，占整体规模的56.89%，其中，广东地区以69起退出事件居于首位，共涉及19只政府引导基金的退出。

　　在组织结构上，深圳天使母基金形成了“母基金+子基金+直投基金”的多层次架构。母基金负责战略规划和政策引导，子基金由市场化投资机构管理，直投基金则依托20人专业投资团队直接投资于优质项目，采用“分期注资+投后赋能”机制，即根据项目研发里程碑分3~5期拨付资金，并联动深圳本地高校、科研院所为项目提供技术验证支持。这种架构既保证了政策目标的实现，又充分发挥了市场机制的灵活性。截至2024年9月，该基金承诺出资总额超1 000亿元，子基金决策总规模超4 700亿元，社会撬动比例达到1:4.5。投资策略方面，深圳天使母基金采用高出资比例（最高40%）、收益让利（超额收益100%让渡）和“赛马机制”（按投资进度动态调整承诺出资）等创新举措，有效吸引社会资本参与。

　　安徽省高新技术产业基金是中西部地区规模最大的产业导向型政府引导基金，核心目标为“聚焦战略性新兴产业，推动安徽从‘科技大省’向‘产业强省’转型”，采用“省市县三级财政联动+产业链垂直布局”运作模式。组织结构上，安徽省高新技术产业基金由皖高投统一管理，下设皖投工司、皖投矿司、省创司、中安创谷、中安绿能等多家企业，并参股创谷资本等混合所有制管理机构。这种架构强调政府主导与市场化运作的结合，通过省属企业与地方国资平台的联动，形成覆盖全省的产业投资网络。与深圳天使母基金由深投控与深创投联合运营的市场化架构不同，安徽基金更注重发挥国有资本在产业形态塑造和新兴动能培育中的引领作用，通过“战略直投+母基金投资”双轮驱动，推动传统产业转型升级和战略性新兴产业发展。并且该基金建立“即退即分、先回本后分利”的收益分配机制，允许管理机构在项目退出时即刻分配收益，加快投资回收速度，形成“投资－退出－再投资”的良性循环。

　　我国政府引导基金在设立阶段面临区域间趋同化布局与资源配置低效性问题。一方面，地方政府基于政绩考核压力，倾向于选择具有“政策光环”的热门赛道；另一方面，缺乏跨区域产业规划协调机制，导致各行政区在产业布局上容易产生“潮涌现象”，即一哄而上，同质化竞争。这会导致空间和时间维度上的资源配置失衡，多只基金往往同步启动申报程序，导致优质项目出现扎堆投标的现象，不仅造成财政资金的低效使用，更抑制了区域特色产业集群的培育。

　　以半导体领域为例，2023年北京、河南、安徽、江苏、浙江、上海、广东、湖南、四川等省（市）均将投资高度集中于芯片制造这一核心环节，形成明显的重复布局。大量资金涌入使得芯片制造项目竞争白热化，设备采购价格因需求暴涨而水涨船高，专业人才薪资也被推至不合理高位，导致一些小型芯片制造企业成本剧增，面临生存困境。同时，半导体产业链上游的半导体材料研发、设备制造等基础支撑环节却因资金投入不足，发展相对滞后，无法为芯片制造提供有力保障，整个产业生态发展失衡，不利于我国半导体产业在国际竞争中形成完整、强大的产业链优势。

　　我国政府引导基金的退出渠道还不够畅通，资金循环受阻现象日益凸显。目前，我国政府引导基金的退出路径主要依赖IPO和并购，这两方面均存在梗阻环节。其一，IPO排队时间长，退出效率低下，前50强政府引导基金的IPO成功率仅为5%左右。其二，并购市场不活跃，且估值不稳定，导致基金退出困难。虽然北京、上海、广东等地已开展区域性股权市场私募股权基金份额转让试点，但规模较小。此外，中西部地区缺乏专业估值定价体系和交易平台，退出渠道更为匮乏，进一步加剧了资金循环难题。以甘肃省为例，审计报告指出，1家公司对基金业务风险控制不到位，导致2亿元基金投资到期后无法按约定退出。

　　政府引导基金作为“有为政府”与“有效市场”协同配合的政策工具，在支持科技创新企业全生命周期发展中发挥了重要作用。需要看到，我国的政府引导基金在政府与市场协同机制建设上还存在一些短板弱项。在“从0到1”的早期阶段，政府引导基金需发挥主导作用，但实践中存在过度干预和放任管理的双重风险；在“从1到N”的产业化阶段，市场化资本参与度不足，政府引导基金未能有效衔接两类资本的接力服务，具体表现在顶层管理机制不完善导致同质化竞争、区域发展不平衡制约政策效能、退出机制僵化制约资金循环等。